Header Ads

Screen-Shot-2561-02-24-at-11.53.29-PM.png
Breaking News
recent

09 พฤศจิกายน 2555 (เกาะติดประมูล3G) "สุธรรม อยู่ในธรรม" ออกโรง ประมูลสามจี ทางรอด ทางเลือก "ถูกกฎหมาย แต่ไม่โดนใจ"

ประเด็นหลัก




ประเด็นสุดท้ายที่เป็นประเด็นสำคัญที่ต้องกล่าวถึงเป็นเรื่องกระบวนการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจทางปกครอง อันสืบเนื่องจากการประมูล สามจี ที่ผ่านมาทำให้หลายฝ่ายสงสัยในการปฏิบัติหน้าที่ของ กสทช.ทั้งในประเด็นเรื่องการฮั้วประมูลก็ดี การตั้งราคาประมูลขั้นต่ำที่ เห็นว่าถูกไปจนรัฐเสียหายก็ดี หรือจะเป็นข้อสงสัยอื่น ๆ จนนำไปสู่การเรียกร้องให้มีการตรวจสอบการประมูลดังกล่าวนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นสิ่งที่กระทำได้ในระบอบประชาธิปไตย เพราะการมีระบบคานอำนาจ ทั้งภายในฝ่ายผู้ใช้อำนาจด้วยกันเองและการตรวจสอบจากสังคม เป็นเงื่อนงำอันสำคัญของการสร้างความน่าเชื่อถือและความเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลที่มีอำนาจมหาศาลเช่น กสทช. โชคดีที่ประเทศไทยมีระบบการตรวจสอบ มีช่องทางและกระบวนการเพื่อการทบทวน รวมทั้งมีผู้ที่ใส่ใจตรวจสอบหลายคนหลายกลุ่ม ที่แม้บางท่านเองก็ไปรับงาน กสทช. จัดทำกฎเกี่ยวกับการประมูลคราวนี้แต่ก็ยังเดินหน้าจับประเด็นให้สังคมได้ฉุกคิดในประเด็นที่ตนไม่ได้ร่วมเป็นอนุกรรมการหรือรับงานเขามาด้วย กระบวนการตรวจสอบจึงเป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นที่จะต้องทำเพื่อตอบปัญหาค้างคาใจของสังคมไทย



นอกจากนี้ยังอาจลงโทษ กสทช.ในฐานะเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามประมวลกฎหมายอาญาได้อีกด้วย ตามมาตรา  ๒๕ และ ๗๙ กรณีการกำหนดราคาตั้งต้นที่หลายฝ่ายเห็นว่าต่ำไป จึงเป็นเรื่องการใช้ดุลพินิจทางปกครองซึ่ง กสทช. ทั้งคณะต้องเข้าสู่กระบวนการตรวจสอบต่อไปรวมทั้งรับผิดชอบร่วมกันทั้ง ๑๑ ท่านเพราะการมอบอำนาจไม่ใช่การตัดความรับผิด  การตรวจสอบที่กำลังดำเนินโดยฝ่ายต่าง ๆ นี้แยกต่างหากจากการออกใบอนุญาตซึ่งเป็นการปฏิบัติตามกฎทางปกครอง หากไม่พบความบกพร่องในการปฏิบัติตามกฎที่ออกโดยชอบ กสทช. ยิ่งต้องมีหน้าที่ในการดำเนินตามกฎของตนเอง (regulatory compliance)


จากที่กล่าวมานี้จะเห็นว่าเรามีระบบการควบคุมตรวจสอบการทำงานของ กสทช.ได้หลายวิธีประกอบกับมีกฎหมายกำหนดโทษในกรณีที กสทช.ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบทั้งทางแพ่ง ทางอาญาและทางปกครอง การตรวจสอบการทำงานของ กสทช. เป็นเรื่องสำคัญที่กฎหมายได้อนุญาตไว้แล้วและมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องให้การตรวจสอบกระจ่างชัดเพื่อตอบข้อสงสัยและข้อคลางแคลงใจของสังคมไทย









________________________________







"สุธรรม อยู่ในธรรม" ออกโรง ประมูลสามจี ทางรอด ทางเลือก "ถูกกฎหมาย แต่ไม่โดนใจ"

รศ. สุธรรม อยู่ในธรรม  คณบดี คณะนิติศาสตร์   มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย  อดีตคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.)  ได้เขียนบทความ เรื่อง  สามจี: ทางรอด ทางเลือก  มีสาระสำคัญ ดังนี้


ประมูลสามจี: ถูกกฎหมายแต่ไม่โดนใจ

ผ่านไปแล้วเกือบเดือนหลังจากที่มีการประมูล สามจี ไปเมื่อวันที่ ๑๖ ตุลาคม  การประมูลครั้งนี้ก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในสังคมไทย เนื่องจากมีการพูดถึงผลการประมูล สามจี ดังกล่าวอย่างกว้างขวางไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการหรือประดา”ผู้รู้” ทั้งหลายจนกลายเป็นประเด็น talk of the town และนำไปสู่กระบวนการตรวจสอบ ต่าง ๆ นานา ทั้งจากภาคส่วนประชาชน สภานิติบัญญัติ ศาลปกครอง รวมหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ ทั้งที่เป็นองค์กรตรวจสอบและองค์กรฝ่ายบริหาร ผมเห็นว่าเพื่อความเข้าใจ น่าจะแบ่งเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการประมูลคลื่นความถี่นี้เป็นสองประเด็นกฎหมายใหญ่ ๆ กล่าวคือ ก) การใช้ดุลพินิจของ กสทช. และ ข) การดำเนินการตามกรอบของกฎหมายและระเบียบ

การประมูลคลื่นความถี่เป็นไปตามกฎหมาย

ถึงตอนนี้ยังคงมีประเด็นคำถามมากมายให้ กสทช. ในฐานะผู้ควบคุมดูแลและผู้จัดการประมูลในครั้งนี้ต้องชี้แจงแถลงให้ทราบถึงประเด็นข้อกังขาที่เกิดขึ้นและแสดงจุดยืนที่ชัดเจนถึงการดำเนินการทางปกครองขั้นต่อไป ซึ่งประเด็นสำคัญเรื่องหนึ่งที่หลายคนสงสัยว่าเหตุใดถึงต้องใช้วิธีการประมูลคลื่นความถี่ หรือเหตุใดจึงไม่ใช้วิธีอื่น เช่นวิธี Beauty contest ดังเช่นที่ใช้ในต่างประเทศแทนวิธีการประมูลคลื่นความถี่นั้น หากตอบแบบกำปั้นทุบดินก็ตอบได้ง่ายๆว่าเพราะกฎหมายกำหนดไว้ กฎหมายบอกให้ทำเลยต้องทำ ซึ่งหากเราย้อนไปในอดีตก่อนที่จะมีพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓  จะพบว่าประเทศไทยใช้ระบบสัมปทานระหว่างรัฐและเอกชนในการจัดสรรคลื่นความถี่ โดยไม่มีกฎเกณฑ์ทางปกครองควบคุมอย่างชัดเจน กล่าวคือไม่มีกฎหมายกำหนดรายละเอียดวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ การจัดสรรคลื่นความถี่แบบเดิมจึงอาศัยดุลพินิจของหน่วยงานผู้มีอำนาจจัดสรรคลื่นความถี่ล้วน ๆ อันส่งผลให้สัญญาสัมปทานระหว่างรัฐและเอกชนแต่ละรายแตกต่างกัน คลื่นความถี่ของเอกชนแต่ละรายก็แตกต่างกัน อันเป็นที่มาของความไม่เท่าเทียมในธุรกิจดังกล่าวและยังเป็นช่องทางที่เอื้อต่อการทุจริตอีกด้วย เชื่อหรือไม่ว่า ผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือในประเทศไทย มีคลื่นความถี่ไม่เท่ากันแม้แต่รายเดียว และสัญญาที่ทำกับรัฐก็ไม่เหมือนกันเลยสักราย ทั้ง ๆ ที่ สินค้าและบริการในตลาดไม่แตกต่างกันเลยสักราย

เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว มาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓  จึงกำหนดให้ผู้ที่ประสงค์จะใช้คลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับใบอนุญาต ซึ่งต้องดำเนินการโดยวิธีการ“ประมูลคลื่นความถี่” ซึ่งแนวคิดนี้ได้นำเอาองค์ประกอบของตลาด market element มาทดแทนดุลพินิจของฝ่ายปกครองในการกำหนดเงื่อนไขการเข้าตลาดบริการโทรคมนาคม อันเป็นกุศโลบายที่ให้ผู้ให้บริการหรือผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากการใช้สินค้าหรือบริการเป็นผู้จัดสรรหรือเลือกผู้มีสิทธิเข้าตลาดโดยแข่งขันกันเสนอราคาอันเป็นการอาศัยกลไกตลาด แทนที่จะให้รัฐหรือนักการเมืองใช้ดุลพินิจกำหนดราคาตามใจชอบดังเช่นในอดีต ในปัจจุบันวิธีนี้ถือเป็นวิธีการที่เหมาะสมมากที่สุดเพราะอาศัยหลักการทางเศรษฐศาสตร์ ตัดทอนอำนาจนักการเมืองและฝ่ายบริหารไม่ให้เข้ามาแทรกแซงตลาดแข่งขัน
การประมูลสามจีเป็นผลของกฏทางปกครอง

ประเด็นต่อมาที่ต้องกล่าวถึงคือเรื่องวิธีและเทคนิคในการจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยการประมูลนั้นเป็นการใช้กฎทางปกครองมิใช่การใช้ดุลพินิจ ซึ่งกระทำเช่นนี้มาตั้งแต่อดีตที่เป็น กรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กทช. ต่อเนื่องมาจนปัจจุบันที่แปลงร่างเป็น กทค. ในฐานะองค์กรกำกับดูแลอิสระ ทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ พิจารณาอนุญาตและกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการอนุญาต เงื่อนไข หรือค่าธรรมเนียมการอนุญาต  ได้ออกประกาศ กสทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล (International Mobile Telecommunication-IMT ) ย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555 ซึ่งประกาศดังกล่าวได้ผ่านขั้นตอนการประเมินผลกระทบทางกฎเกณฑ์ (RIA: Regulatory Impact Analysis) ผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ผ่านขั้นตอนอันเป็นศุภนิติกระบวน (Due Legal Process) ทั้งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ประกาศดังกล่าวจึงมีผลใช้บังคับทางกฎหมายในฐานะกฎทางปกครองและมีผลผูกพัน กสทช.ในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลและในฐานะผู้ออกกฎเกณฑ์ดังกล่าวด้วย


เมื่อกระบวนการในการออกประกาศดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว กสทช. จึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนแห่งประกาศที่ตนได้ออกมานั้น เมื่อไม่ปรากฎว่าการประมูลดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายประกอบกับมีผู้ชนะการประมูลแล้ว และผู้ชนะการประมูลดังกล่าวได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขในการดำเนินการก่อนรับใบอนุญาตครบถ้วนและถูกต้องแล้ว คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติจึงไม่มีทางเลือกอื่น ต้องออกใบอนุญาตให้กับผู้ชนะการประมูลซึ่งได้ปฏิบัติตามกฎทางปกครองดังกล่าวตามข้อ 13 แห่งประกาศ กสทช. ฉบับดังกล่าวโดยไม่อาจปฎิเสธได้ อันเป็นการดำเนินการตามกฎที่ตนเองประกาศใช้ หากจะงดเวันกระทำการตามที่กฎได้บัญญัติไว้ กสทช. จำต้องมีเหตุอันจะอ้างได้ตามกฎหมาย เช่น เหตุสุดวิสัย การปฏิบัติการหรือการดำเนินการผิดกฎที่ได้ประกาศไว้แล้ว ฉ้อฉล หรือทุจริต เป็นต้น
การกำหนดราคาตั้งต้นเป็นเรื่องดุลพินิจ

ประเด็นสุดท้ายที่เป็นประเด็นสำคัญที่ต้องกล่าวถึงเป็นเรื่องกระบวนการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจทางปกครอง อันสืบเนื่องจากการประมูล สามจี ที่ผ่านมาทำให้หลายฝ่ายสงสัยในการปฏิบัติหน้าที่ของ กสทช.ทั้งในประเด็นเรื่องการฮั้วประมูลก็ดี การตั้งราคาประมูลขั้นต่ำที่ เห็นว่าถูกไปจนรัฐเสียหายก็ดี หรือจะเป็นข้อสงสัยอื่น ๆ จนนำไปสู่การเรียกร้องให้มีการตรวจสอบการประมูลดังกล่าวนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นสิ่งที่กระทำได้ในระบอบประชาธิปไตย เพราะการมีระบบคานอำนาจ ทั้งภายในฝ่ายผู้ใช้อำนาจด้วยกันเองและการตรวจสอบจากสังคม เป็นเงื่อนงำอันสำคัญของการสร้างความน่าเชื่อถือและความเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลที่มีอำนาจมหาศาลเช่น กสทช. โชคดีที่ประเทศไทยมีระบบการตรวจสอบ มีช่องทางและกระบวนการเพื่อการทบทวน รวมทั้งมีผู้ที่ใส่ใจตรวจสอบหลายคนหลายกลุ่ม ที่แม้บางท่านเองก็ไปรับงาน กสทช. จัดทำกฎเกี่ยวกับการประมูลคราวนี้แต่ก็ยังเดินหน้าจับประเด็นให้สังคมได้ฉุกคิดในประเด็นที่ตนไม่ได้ร่วมเป็นอนุกรรมการหรือรับงานเขามาด้วย กระบวนการตรวจสอบจึงเป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นที่จะต้องทำเพื่อตอบปัญหาค้างคาใจของสังคมไทย

ในเรื่องของการตรวจสอบตามกฎหมายนั้น ประเทศไทยมีระบบตรวจสอบการปฎิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายวิธี โดยกฎหมายของ กสทช. เองหรือตรวจสอบผ่านองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน, คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, หรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งหากมีการตรวจสอบแล้วพบว่า กสทช. ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือมีการทุจริตตามที่มีการกล่าวอ้างจริง มาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ ก็มีบทลงโทษกรรมการที่มีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างร้ายแรงหรือบกพร่องต่อหน้าที่อย่างร้ายแรงให้พ้นจากตำแหน่งได้ และยังมีบทลงโทษในกรณีที่ กสทช.ทั้งคณะไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดอย่างมีประสิทธิภาพ ให้พ้นจากตำแหน่งทั้งคณะได้ด้วยตามมาตรา ๒๒ และยังต้องรับผิดทางแพ่งในค่าเสียหายที่เกิดแต่การละเลยหรือประมาทเลินเล่อ ตามมาตรา ๓๐



นอกจากนี้ยังอาจลงโทษ กสทช.ในฐานะเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามประมวลกฎหมายอาญาได้อีกด้วย ตามมาตรา  ๒๕ และ ๗๙ กรณีการกำหนดราคาตั้งต้นที่หลายฝ่ายเห็นว่าต่ำไป จึงเป็นเรื่องการใช้ดุลพินิจทางปกครองซึ่ง กสทช. ทั้งคณะต้องเข้าสู่กระบวนการตรวจสอบต่อไปรวมทั้งรับผิดชอบร่วมกันทั้ง ๑๑ ท่านเพราะการมอบอำนาจไม่ใช่การตัดความรับผิด  การตรวจสอบที่กำลังดำเนินโดยฝ่ายต่าง ๆ นี้แยกต่างหากจากการออกใบอนุญาตซึ่งเป็นการปฏิบัติตามกฎทางปกครอง หากไม่พบความบกพร่องในการปฏิบัติตามกฎที่ออกโดยชอบ กสทช. ยิ่งต้องมีหน้าที่ในการดำเนินตามกฎของตนเอง (regulatory compliance)


จากที่กล่าวมานี้จะเห็นว่าเรามีระบบการควบคุมตรวจสอบการทำงานของ กสทช.ได้หลายวิธีประกอบกับมีกฎหมายกำหนดโทษในกรณีที กสทช.ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบทั้งทางแพ่ง ทางอาญาและทางปกครอง การตรวจสอบการทำงานของ กสทช. เป็นเรื่องสำคัญที่กฎหมายได้อนุญาตไว้แล้วและมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องให้การตรวจสอบกระจ่างชัดเพื่อตอบข้อสงสัยและข้อคลางแคลงใจของสังคมไทย


ทั้งยังเป็นบททดสอบสำคัญของ กสทช. ในการพิสูจน์ให้สังคมเห็นถึงความสำเร็จของการมีองค์กรกำกับดูแลอิสระที่เปิดเผยและตรวจสอบได้


กล่าวโดยสุป การดำเนินการตามขั้นตอนเพื่อออกใบอนุญาต ก็ต้องเดินหน้าต่อไปเพื่ออนาคตของประเทศไทยที่ต้องไม่ถูกชงักไว้เพียงเพราะมีข้อสงสัยในดุลพินิจทางปกครอง


ผมเห็นว่ากฎหมายได้กำหนดกระบวนการขั้นตอนและการเยียวยาไว้แล้วทั้งสิ้น หากพบว่ามีการทุจริตหรือสมรู้ร่วมคิดดังที่หลายฝ่ายเรียกร้อง เช่น จ่ายค่าเสียหาย ถอดถอน พักใช้ ยกเลิกใบอนุญาต เป็นต้น  ประโยชน์ที่สังคมไทยควรจะได้รับจากการมีบริการไร้สายความเร็วสูงนั้นล้ำค่าเกินกว่าราคาที่ประมูลหรือประเมินกันมากมายนัก ยิ่งล่าช้าไปเท่าไร ประเทศไทยก็เสียประโยชน์ไปเท่านั้น

กระบวนการทั้งหลายที่ทำอยู่ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบ การเรียกร้อง หรือฟ้องร้อง ก็ดำเนินการต่อไปได้ เช่นเดียวกับการออกใบอนุญาตพร้อม ๆ กับเริ่มนับถอยหลังเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่ประชากรเกือบทั้งหมดห้าร้อยล้านคนเขาขึ้นบันไดดิจิตอลกันไปตั้งนานแล้ว



มติชน
http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1352371077&grpid=01&catid=&subcatid=

ไม่มีความคิดเห็น:

So Magawn ( รวบรวบประวัติศาสตร์โทรคมนาคมและการสือสารไทย ). ขับเคลื่อนโดย Blogger.